鑒於人民無法自我直接統治，代議制成為歷史的必然。而為代議制辯護最主要的理由，就是代議制政府是為人民服務，幾乎每一種政治制度下的政治傢都會迫不及待地宣稱，自己是為“人民利益”而奮鬥。可見，公共利益在國傢學中發揮瞭奠基性功能，以“民享”的方式構築瞭民主制度的基石。

不過，公共利益的觀念一直遭到嚴格的審視，代議制的反對者宣稱，公共利益隻是為政治傢的觀點或行為套上一層道德外衣而已。更有人指出，不可能在私人利益與集體利益或公共利益之間作出區分。因此，政治爭論的註意力轉向瞭在現實中如何界定公共利益，這也招致瞭所謂的“民主的困境”—經由阿羅證明瞭的孔多賽投票悖論揭示出，雖然民主統治令人向往，但可能並不存在讓公共利益得以形成的憲政或選舉機制。

一、利益

通常，政治爭論都圍繞著某一行政處分或公共政策是否符合某人的利益來展開，很少甚至沒人在意，這種利益是什麼？它何以被看重？

從最廣義的角度，“利益”可從主觀和客觀兩個維度來定義，主觀說認為，所有的利益都是個人“感受到的”利益，或者說是“顯示出來的偏好”，個人是判定什麼對他有利的、唯一的最佳裁判。與之相對的是客觀說，該說認為，由於公眾易於受騙，或在某種程度上容易受到操縱，因而沒有能力去確定自己的最佳利益。因此綜合說在上述兩個維度之間架起一座橋梁，認為利益無非是個人或集體所欲之物得到滿足或某種對其有利的益處。該定義表明，利益是感受到的主觀願望或“實在的”益處。然而，這種益處是由什麼構成？誰可以來定義它？主觀和客觀的爭論貫穿瞭整個公共利益的討論。

二、公共利益

大多數思想傢都認同存在私人利益與公共利益之分。任何公共利益都必須建立在對“公共”一詞的清晰理解之上。“公共”代表著一個共同體的所有成員，而不僅僅是最大多數或壓倒多數。如果說，私人利益是多元而又競爭，那麼，公共利益則是不可分割，它讓集體中的每一位成員都能受益。可是就什麼可以構成公共利益，卻存在著兩種截然不同的觀點。

第一種觀點建立在共享或共同的利益觀念之上。從這個角度看，如果個人認識到某一種行政處分或公共政策會有益於群體中的每一個人（從這種意義上說他們的利益是重疊的），就可以說個人是在分享一種公共利益。此觀點實際上是某種還原論，認為公共利益可以還原為個人利益，公共利益由此成為瞭共同體中所有成員的私人利益。還原論最明顯的一個例子是抵抗外來入侵，面對這個目標，人們可以理性地預期，所有公民都會認識到國防有益於個人自身。

另一個更為激進的看待公共利益的觀點，其哲學基礎是整體論，即公共利益是建立在一個集合體之上，而不是共享的私人利益之上。這種公共利益觀不是把公眾視為個人的集合，而是把它表述成一個集合體，它擁有自身的特定利益。各位讀者可以自行腦補，公眾或集體有沒有獨立於個人的自身利益，該利益無法還原為個人利益。如果有，那麼該利益其實隻是利益集團（某政黨、某政治人物）的私人利益而已。

上述第二種觀點的始作俑者是盧梭，後被社會主義者所繼承。在《社會契約論》中，盧梭將“公共意志”定義為“整體的保全和福利”。公共意志代表瞭社會的集體利益，它會使全體公民受益，而不隻是有益於個人，即便個人都沒有意識到該公共意志的存在會有利於自己。換句話說，盧梭顯然認為公共意志反映瞭每一位社會成員的“更高級的”利益，即使為社會成員所不知。

三、對公共利益的批判

雖然像“公共利益”“人民利益”和“國傢利益”這樣的術語流行不已，但卻遭到瞭自由主義右翼強有力的批評。他們認為，隻有個人才有利益，隻有個人才能定義利益是什麼，共同體的利益頂多是邊沁所謂的“組成共同體的成員利益的總和”。從這個角度來看，不存在不建立在個人利益之上的公共利益，任何公共利益均要能還原為個人利益才具存在的正當性。進而因為共同體中的每個人各自追求的目標不同，五花八門的個人利益並不能匯合成一種一致的“公共利益”，所以，公共利益純屬無益的概念。退一步說，即便人們就某一公共目標（例如抵禦新冠病毒的威脅）能夠達成普遍共識，但就該目標如何實現，仍會存在嚴重的分歧。例如，新冠清零政策應不應該尊重公民選擇自由？是不是沒有註射新冠疫苗，就不能乘坐地鐵等公共交通工具？等等。

公共選擇理論也提出瞭類似的批評，他們從不同利益集團在政治市場上相互競爭的角度，解釋瞭集體行動背後的邏輯。譬如，工會的出現源於工人整體罷工的威力明顯較單個工人為高。這種解釋承認瞭共享利益的存在和集體行動的重要，不過，公共選擇理論不承認存在社會主義下的整全性的集體利益，在社會上隻會表現為利益集團的私人利益。利益集團可以是政黨、官僚階層、政治人物、種族團體、宗教群體、工會、行業協會、企業聯盟等，它們有著自身的特殊利益，力求通過政治運動或遊說程序增進之，並把它放置在整個社會利益之上。公共選擇理論用翔實的數據和紮實的數學分析，徹底否定瞭整全性的公共利益觀，使得政治人物的口號變得蒼白無力而又滑稽可笑。

四、對公共利益的辯護

公共利益的說法雖然遭到瞭越來越多的批評，但並不是所有的理論傢都放棄這一概念。對它的辯護有以下兩種路徑：

第一種辯護摒棄瞭個人主義賴以確立的哲學假設—自私。盧梭就認為自私不是本能沖動，而是社會腐化墮落的證據。在盧梭看來，人在本質上是道德的乃至高尚的生物，他們真正的本性隻有當他們充當共同體的成員時才會顯露出來。社會主義基於同樣的理由也支持公共利益觀念。從社會主義的角度來看，公共利益概念表達出這樣一個事實：個人不是分離、孤立而相互競爭的生物，而是分享著人類同胞彼此誠擎關切的社會動物，他們被人類的共同命運緊密地維系在一起。換句話說，社會主義像佛教般充滿瞭對人性的期待，認為“人人皆能成佛”，人人皆能成雷鋒。在這一人性假設下，極樂世界必然降臨，共產主義必然到來。

第二種辯護不憑借人性本善的理論假設，而是借助“外部性”和“公共產品”理論來捍衛公共利益。因為有大量令人信服的證據使人相信，對自身利益不加節制的追逐，最終將自毀人類長城，純粹由個人私利驅動的社會註定充滿瞭不平和不幸，這可以通過經濟學的“公共產品”–所有人都從中受益但又沒有人有動力去生產的物品或服務–來予以解釋。對環境的關註，就非常清楚地表明瞭公共利益的存在。

鑒於對人類健康乃至人種延續的關切，毫無疑問，環境保護是公共產品。然而，自利的個人卻從利益最大化出發，理性地選擇掠奪環境，浪費寶貴的社會資源。例如，企業會將有毒的污水排入河流或大海，因為治污成本明顯比行賄官員來得經濟。顯然，如果所有的企業都出於相同的理由，以同樣的方式“搭便車”，其結果必然是人類的災難：海洋和河流將會腐爛，疾病將會蔓延，人類將會遭受滅頂之災。

因此，公共產品的觀念突顯瞭公共利益或者說集體利益的存在，它不同於個人或利益集團的私人利益，這些利益恰恰構成瞭個人的“真正”利益，而並非個人“感受到的”利益。這也許可以被看做利益客觀說的一個實例，它表明個人或利益集團沒能清醒認識到他們自身的最大利益。鑒於此，公共利益隻能靠政府提供的公共產品來實現，公共產品這一概念使得“混合經濟”可以成立：由於市場經濟自身存在市場失靈，某些經濟活動必需由政府出面加以組織，國有經濟於是有瞭存在的根據。

公共產品的特點是一些人對這一產品的消費不會影響另一些人對它的消費，具有非競爭性；一些人對這一產品的利用，不會排斥另一些人對它的利用，具有非排他性。比如，薩繆爾森就提出，燈塔具有非競爭性，多服務一艘輪船，所帶來的邊際成本等於零。為瞭讓社會利益最大化，燈塔就不應該收費，應由公營部門來免費提供。

然而，另有經濟學傢不同意薩繆爾森的觀點。他們認為，即使是不具有競爭性和排他性的純公共產品，仍然可以通過技術手段，阻斷搭便車現象，實現有效收費，由私營部門來提供；再加之，即使是純公共產品的供給，其成本也是有競爭、有排他，而私營部門的營運效率明顯高於公營部門，所以應該限縮政府提供公共產品的范圍，使得社會總福利可以變得更高。例如，國防屬於典型的純公共產品，不會因增加或減少瞭一些人口而有變化，因此不具有競爭性；同時也沒人能獨占專用，不具排他性；但國防的成本具有競爭性和排他性；所以，飛機大炮乃至於航天運輸均可由私營部門生產，由政府采購，最後無償提供給所有國民享用。

二十世紀留給人類的一大教訓，就是聽任從“公共意志”這類抽象觀念推導出公共利益，放任政黨或政治傢任意界定公共利益的內涵和外延，置人民於集權式民主的陰影之下，重蹈希特勒和墨索裡尼的覆轍，巧舌如簧地把專斷說成瞭“真正的”民主。