2023年8月28日十四屆全國人大常委會第五次會議審議《國務院關於今年以來預算執行情況的報告》，《報告》明確下一步財政五大重點工作，其中包括防范化解地方政府債務風險，主要有三大要點：

• 制定實施一攬子化債方案。

• 中央財政積極支持地方做好隱性債務風險化解工作，督促地方統籌各類資金、資產、資源和各類支持性政策措施，緊盯市縣加大工作力度，妥善化解存量隱性債務，優化期限結構、降低利息負擔，逐步緩釋債務風險。

• 加強跨部門聯合監管，始終保持高壓態勢，強化定期監審評估，堅決查處新增隱性債務行為，終身問責、倒查責任，防止一邊化債一邊新增。

自7月24日中央政治局會議提出“有效防范化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案”以來，市場沸議瞭一個月的“一攬子化債方案”，靴子終於落地。近期流傳的決策層重新對各地區隱債進行重新摸底統計篩查，制定化債方案的說法也得到瞭證實。

具體化債方案尚未對外公佈，從《報告》披露的三要點來看，決策層對此番地方債務集中清理處置強調瞭以下幾個原則：

1. 化債責任主體為地方政府。再次強調2022年12月中央經濟工作會議中提出的方針“壓實升級政府防范化解隱性債務主體責任”，中央財政給予各類積極支持化債政策，但省級黨委和政府對本地區債務風險負總責，地方政府需要統籌協調資產，充分挖掘可化債資源，目前化債壓力最大的是經濟欠發達地區市縣，可騰挪的資金資源有限，因此要重點關註這些債務負擔重的市縣，按屬地原則和管理權限壓實省級政府對市縣化債的主體責任。

2. 化解存量隱性債務，堅決查處新增隱性債務。再次強調“額增量、化存量”的原則，提出“防止一邊化債一邊新增”。2022年12月中央經濟工作會議、2023年3月《政府工作報告》、《2022年中央和地方預算執行情況與2023年中央和地方預算草案的報告》等多次重要會議或重要政策文件中都提出瞭化解存量債務與防止新增債務雙管齊下的工作方針，本次報告重申瞭相關重要原則：

（1）對於存量債務，主要采取優化期限結構、降低利息負擔的方式緩釋債務風險。例如：通過發行再融資債券來置換部分隱性債務，通過債務置換使得低息長期債券貸款來置換高息短期債務，協調金融機構支持隱性債務重組、展期降息等。

（2）對於增量債務要堅決查處，嚴格防范。報告再次祭出瞭2017年7月14日全國金融工作會議上提出的“終身問責，倒查責任”大殺器，顯示瞭決策層高壓嚴控地方政府債務增量的決心。

本次報告的一大進步是提出“加強跨部門聯合監管”“強化定期監審評估”的控債原則，近年來實踐中已存在跨部門聯合監管隱性債務的做法，而本次將其明確的寫進瞭政策文件。多年來隱債主要是由財政部門主抓，但實際上隱債的發生牽涉到很多部門，僅財政一傢顯然力度不夠，需要財政、金融、國資、審計、人大甚至紀檢監察等多部門聯合，才能有效的治理。

從以上原則可見，本輪化債行動的力度相比2014、2018、2019前三輪繼續升級。這固然源於前三輪化債行動始終無法達到畢其功於一役的目標，反而越化越多，舊債未償、新債不斷。隨著2022年地方財政收入的下降，債務問題更是雪上加霜。另外也是由於當前地方政府債務風險對下一階段改革推進和經濟轉型產生的沉重拖累。

面對目前的經濟困境，必須加快新舊發展模式的轉變，而巨大的地方政府債務給轉變帶來很大阻力。現實情況迫使本輪行動必須“化債務盡”，取得實質性的成果。

一、當前地方政府債務現狀

1. 目前地方政府債務情況

2018年中央《關於防范化解地方政府隱性債務風險的意見》中要求地方政府在未來5-10年內化解隱性債務，然而在5年後的2023年，化債計劃並沒有很好的實現，情況反而越來越嚴重。

2023年地方政府債務到期規模近3.7萬億、創歷史新高；2023年城投債到期規模近3.4萬億，為近10年以來的峰值。根據平安證券研究所計算，截至2022年底中國政府負債率（（中央政府債務+地方政府債務）/GDP）為50.4%，廣義（含隱債）負債率92.7%，遠遠超過標準線60%；地方政府債務率129%，寬口徑（含隱債）下地方政府債務率315%，也遠遠超過標準線120%。

償債能力方面，由於隱性債務規模遠遠大於顯性債務，融資成本高、利息負擔重，而疫情以來地方政府公共領域支出需求激增，受國際形勢、房地產爆雷潮、土地市場低迷等多重不利因素疊加影響，地方政府稅收和土地出讓金收入出現雙降，幾方面夾擊導致地方政府償債能力嚴重下滑。根據平安證券研究所預估，2023年地方債利息支出約為1.31萬億，2023年地方城投有息債務利息支出總額約為2.62萬億，合計2023年地方政府債務僅利息支出總額約為3.93萬億；2023年全年土地出讓收入約為5.3萬億元，稅收剔除留抵退稅影響2023年近6個月稅收收入累計同比有5個月運行在負值區間。根據2022年統計數據，2022年土地出讓金對地方政府債務（政府債+城投平臺債務）利息覆蓋率不足100%的省份至少有13個，從2023年的預估數據來看，2023年利息覆蓋率不足100%的省份也不會少。

2. 15號文後新增隱債

2021年7月銀保監會發佈15號文，對隱債的監管空前加強，此後監管機構又多次通報瞭地方政府違規融資案例，形成瞭嚴厲控制隱債產生的高壓政策環境，但即便是這樣，2021年以後地方政府的新增隱債仍屢禁不止，地方政府、金融機構等還是在不斷想方設法找出規避監管的融資方案。

（1）虛假盤活國有資產，違規創造可轉讓資產。

比較典型的案例如近期上瞭熱搜的廣西省南寧市天價停車費引發市民怒火，市長鞠躬道歉的新聞。表面看是南寧市因財政困難，將停車費這一行政事業型收費當成瞭政府創收渠道，收取天價停車費作為地方國庫的非稅收入。但事實並沒有這樣簡單，實際上是南寧市政府盤活國有資產，將公益性項目收費權轉讓給企業，停車費就是其中的一項，轉讓給瞭慧泊停車公司，企業再將該項收費權質押給金融機構融資，將融資款支付給政府作為轉讓款，以日後收取的停車費作為還款來源償還金融機構貸款。這樣操作實質上相當於企業替政府向金融機構融資。政府將原本應該是低價或者免費的公益性項目或服務創造出收費權，再把這個創造出來的收費權轉讓給企業，此時收費權成為企業資產，企業再以此為標的向金融機構質押融資，還款來源為日後收費權實現的收入，通過這一番操作規避瞭15號文“不得違法違規提供實際依靠財政資金償還或者提供擔保、回購等信用支持的融資”以及“不得要求或接受以機關、事業單位、社會團體的國有資產為相關單位和個人融資進行抵押、質押以及以售後回租、售後回購等的方式變相抵押、質押”兩項規定。但由於停車費這類原本公益性質的基礎設施或公共服務，本身沒有收入或收入微薄，成瞭金融機構償債來源後自然就需要變為穩定且能覆蓋融資本息的現金流，所以才出現瞭天價停車費。這種不合理的收費肯定不能持久，這個所謂的收費權並沒有保障，最終以此為質押的金融機構融資還是需要政府來償還，成為政府隱性債務。

根據該事件，很多市場人士推測，近期網上流傳的部分國有大行開始向符合要求的地方政府融資平臺新增25年超長期貸款用作化解隱性債務，很有可能就是用的這類操作手段。目前南寧的天價停車費事件已被叫停，廣西南寧市紀委監委發佈瞭《關於對南寧市道路停車收費有關問題調查核實及處理情況的通報》，相關責任人已受到瞭懲處，而國有大行提供超長期化債貸款事件也被銀行業內人士辟謠，但因此客觀上還是形成瞭一定數量的隱債。

（2）結構化發債。

此外，部分扭曲操作也推高瞭債務的成本，增加瞭隱債規模，比較典型的有所謂結構化發債。結構化發債有多種形式，違規操作的核心是發行人以非市場化手段幹預發債過程，以不透明的操作降低市場資金參與度，使債券有低於市場公允水平的票面利率，改善自身的融資環境。例如弱資質城投等不符合規定發債條件的發行人，尋找過橋方共同參與認購資管產品，再將資管產品投向自己發行的債券，債券發行成功後過橋方退出，發行人不斷尋找質押回購的交易對手，直至債券到期。這種操作實際融資金額低於發行額，且實際融資成本由於變相支付各項費用而變得很高。2022年底以來，監管機構加大瞭對結構化發債的處罰力度。

2022年11月18日證監會發佈《關於註冊制下提高中介機構公司債券業務執業質量的指導意見（征求意見稿）》，對結構化發債提出堅持發行人、中介機構“一案雙查”，堅持“雙罰制”原則，嚴懲違規機構和責任人。為進一步防堵違規結構化發債行為，2023年1月12日證監會在新修訂的《證券期貨經營機構私募資產管理業務管理辦法》及其配套規范中明確要求，私募資管計劃投資單一債券占比超過50%的，杠桿比例不得超過120%，同時按穿透原則加強逆回購交易管理。2023年4月28日中國證券投資基金業協會發佈《私募證券投資基金運作指引（征求意見稿）》，重申禁止管理人參與結構化債券發行、收取返費等違規行為，不得直接或者變相收取債券發行人承銷服務、融資顧問等各種形式的費用等要求，同時對投資債券的集中度提出瞭“雙10%”“雙25%”的要求。

二、短期、中期、長期化債措施

雖然一攬子化債方案還有待正式公開，但市場各方對其中可能推出的部分重要措施已有很多預測。

1. 短期化債措施

（1） 發行再融資專項債進行隱債置換

自7月24日中央政治局會議提出“一攬子化債方案”後，網上就盛傳起一篇外媒彭博的報道，稱財政部即將下達約1萬億元地方政府再融資債券額度，利用歷年結存限額置換部分地方隱性債務。除北京、上海、廣東和西藏外，其餘省級地區均可以用再融資債券來償還隱性債務，對12個“高風險”省市地區（包括貴州、湖南、吉林、安徽及天津），在配額上將給予更多支持。

很多市場人士相信該措施很有可能成行，因為2014年以來已經推進瞭三輪大規模債務置換，2015-2018年全國范圍內累計發行約12.2萬億元地方置換債用於置換以非政府債券形式存在的地方政府存量債；2019年六個省份至少36個地區納入建制區縣隱性化解試點，陸續發行1579億元置換債券用於置換或償還存量債務；2020年12月至2022年6月共發行再融資債券4.47萬億元，其中用於置換存量債務的特殊再融資債共計發行1.74萬億元，用於建制縣化債試點擴容，2021年10月至2022年6月特殊再融資債券主要用於財力較強的地區，主要包括廣東、北京、上海，推行財政部“全域無隱性債務”試點工作。

在當前地方政府隱債風險重又抬頭的情況下，市場非常期待決策層能夠再啟債券置換窗口。2023年1月7日，銀保監會主席郭樹清接受采訪時提到“積極配合化解地方政府隱性債務風險，督促金融機構增強風險管理能力，有序開展地方政府債務置換，推動優化債務期限結構，降低利率負擔”。

不過特殊再融資債券本質上屬於地方政府法定債務，根據相關法律法規地方政府法定債務進行限額和餘額管理，要求在年末時點全國地方政府一般和專項債務的餘額不超過當年限額，以再融資債置換存量隱性債務，相當於以增加法定債務額度的方式減少隱性債務，因此發行規模存在額度上限。利用現有歷年結存債務限額發行再融資債券對部分隱債進行置換是一個可以接受的合理方案，既不會突破地方法定債務限額和餘額管理的法規規定，也能夠有效緩解化債最困難地區，例如兼職市縣緊迫的債務問題，重建政府信用。而且以成本更低的政府債券置換高成本的隱債，也有助於節省債務成本，減小地方政府債務壓力。

根據企業預警通披露的數據，2022年底31個省級行政區的地方政府債務限額合計為37.25萬億，餘額為34.95萬億，也即限額空間合計為2.31萬億左右（剔除北上廣江浙閩藏等地後的餘額合計為1.40萬億），超過彭博披露的1萬億，完全具備可操作性。

（2）爭取金融資源對隱債進行展期降息

“由企事業單位協商金融機構通過借新還舊、展期償還”是2018年財政部提出的化債六法之一，近幾年金融機構協助化債的具體方式也有所變化。

第一種方式是金融機構隱債置換。

2019年6月六部委聯合發佈《關於防范化解融資平臺公司到期存量地方政府隱性債務風險的意見（國辦函40號）》指導金融機構和融資平臺公司對隱性債務進行置換，允許借新還舊，置換到期債務本金。2019年底針對置換工作出現的各種問題，銀保監會補充發佈《關於配合做好防范化解融資平臺到期存量政府隱性債務風險工作的通知（銀保監會45號文）》，及時修補瞭置換工作中的漏洞，例如規定不得用流動資金貸款置換隱債；債權債務關系必須清晰一一對應，不得捆綁式操作；項目不具備可持續性、還款來源不確定、明股實債等情況不得置換；期限原則上小於化債期限，不能超出隱性債務在隱性債務系統中錄入的化解期限，不能超過整體隱性債務化解期限，即2028年。2019年中到2020年中近一年時間，各銀行積極開展置換工作，滿足條件的隱債基本已被置換完畢。

2021年7月銀保監會發佈的《銀行保險機構進一步做好地方政府隱性債務風險防范化解工作的指導意見》（簡稱15號文），再次明確到期隱性債務可以置換。意味著置換將一直是隱債化解的重要方式。

第二種方式是債務重組。

比較典型的例如遵義道橋貸款重組。2022年12月30日，遵義道橋建設（集團）有限公司（下稱“遵義道橋”）發佈關於推進銀行貸款重組事項的公告。根據公告，該次遵義道橋的銀行貸款重組涉及債務規模155.94億元，以債權保全為前提，按照重組協議，重組後銀行貸款期限調整為20年，利率調整為3.00%/年至4.50%/年，前10年僅付息不還本，後10年分期還本。核心內容是時間換空間，延長債務期限，減免債務本息。

此外其他省地方政府也積極與金融機構協商，對隱債進行債務優化。雲南省地方政府與金融機構也共同協商通過市場化方式對雲南康旅集團的債務結構進行瞭優化，推出“康旅模式”。

第三種方式是獲取新的融資，用以周轉存量隱性債務，實現融資正向循環。主要是兩個情形：

a. 2023年6月30日中國銀行間市場交易商協會發佈《關於進一步發揮銀行間企業資產證券化市場功能增強服務實體經濟發展質效的通知（中市協發〔2023〕107號）》，其中提出“支持債務壓力較大地區企業緩解債務壓力。在符合防范化解地方政府隱性債務相關政策的基礎上，支持債務壓力較大地區的企業以應收賬款、商業物業、基礎設施及其收益權等優質存量資產，因地制宜創新拓展資產證券化融資，探索在控杠桿模式下形成投融資正向循環。”這種做法實質還是盤活存量資產的方式化債，不同於“資源出讓型”化解債務模式直接出讓國有資產權益償債，這種方式是間接以存量資產進行資產證券化融資償債，資產所有權並未真正出讓（資產證券化過程中資產轉讓給SPV本質上不同於一般意義上的資產轉讓）。

“資源出讓型”化解債務模式，典型案例如“山西交控化債”、“鎮江化債”、“茅臺化債”、“白藥化債”等，這種模式將地方國有優質資產註入或將上市公司股權轉讓給市場主體，所獲資金償還存量隱債本息。這種模式通常在短期能取得較為顯著的效果，但是由於操作是一次性的，不具備可持續性，在債務風險相對可控的情況下，不宜使用這一模式，可能會削弱地方國有資本的實力，影響地方國有資本未來的發展。資產證券化盤活資產則更為靈活，更具可持續性，地方政府可以繼續保留對國有資產的控制和運營。

b. 2023年6月以來，天津、河南、浙江、遼寧、山東等省陸續有一些國有大行和地方政府簽訂協議，承諾為當地化債提供金融支持。此外，城商行和農商行由於與地方政府往來更為密切，其化債能動性可能更高。而政策行本身就承擔著很多基建、鄉村振興等領域的項目投資，在債務置換和重組方面的可操作性最高。8月1日央行、外管局在2023下半年工作會議中要求“統籌協調金融支持地方債務風險化解工作”，後續或將有更多金融機構助力化債的動作。

這種操作方式一般是將一個地、縣的所有城投公司進行集中分析、集中審批，將所有債務匯總作一個重組方案，但不會將貸款打包，不會實行統貸統還，貸款仍然與原有的借款人和項目一一對應。這主要是配合地方政府統一梳理和集中處置城投公司債務的行動。

需要特別註意的是，2023年7月1日剛剛實施的《商業銀行金融資產風險分類辦法(銀保監央行〔2023〕第 1號)》也將對地方政府債務置換和重組產生重要的影響。

新規延長瞭重組觀察期期限，其自合同調整後約定的第一次還款日開始計算，應至少包含連續兩個還款期，並不得低於1年。同時，不再統一要求重組資產必須分為不良，但應至少分為關註。對劃分為不良的重組資產，對於觀察期內符合不良上調條件的，可以將相關資產上調為關註類。這些規定使得重組資產的分類具備一定彈性，為城投等重點行業的銀行債務重組放寬瞭空間。

有現金流的政府債務相關業務（隱債項目+城投債務）將獲得一次寶貴的不下調分類的重組機會（降低利率+拉長期限）以及為期一年的觀察期，觀察期後還有機會上調回正常分類。銀行機構及債務單位可通過協商重組爭取有利條件，降低債務成本，並騰挪財務資源應對公開市場兌付維持評級（因債務人或金融資產的外部評級大幅下調也將納入不良評判標準）。

而對於沒有現金流或現金流無法覆蓋債務本息的項目，則將面臨嚴重的分類下調沖擊，因為現行的國資擔保增信措施已經不能像從前一樣完全阻止分類下調。而一旦分類下調，不良認定連坐制度和跨金融機構交叉影響將給債務機構帶來嚴重的信用風險。

隱債置換業務的可操作性則將迎來大洗牌，原先廣泛適用的借新還舊、展期等操作可能被視為重組，進而限制操作次數（新規對多次重組的分類作出明確規定，再次重組的資產至少歸為次級類，並重新計算觀察期），操作空間進一步被壓縮。

（3）應急流動性金融工具（SPV）

據財聯社、財新周刊等媒體報道，央行或將設立應急流動性金融工具（SPV），額度約為1.5萬億，由主要銀行參與，配合財政的再融資債券，將一定程度上支持城投平臺化解當下的流動性風險。

2020年為緩解中小微企業貸款受疫情影響產生的還本付息壓力，央行曾會同財政部通過SPV和地方法人銀行業金融機構合作支持普惠小微企業。央行要求銀行業金融機構對於2020年底前到期的普惠小微貸款本金、2020年底前存續的普惠小微貸款應付利息，給予一定期限的延期還本付息安排，最長可延至2021年3月31日，並免收罰息。在實際操作中，央行提供400億元再貸款資金，通過創設兩個直達實體經濟的特定目的貨幣政策工具(SPV) ：普惠小微企業貸款延期支持工具和普惠小微企業信用貸款支持計劃，與地方法人銀行簽訂利率互換協議，向地方法人銀行提供激勵，符合條件的地方法人銀行對普惠小微企業辦理貸款延期或發放信用貸款後，可以享受央行提供的該項資金支持，激勵資金約為地方法人銀行延期貸款本金的1%。

2023年 8月18日中國人民銀行、國傢金融監管總局、證監會聯合召開電視會議，研究落實金融支持實體經濟發展和防范化解金融風險有關工作。會議要求，金融部門要統籌協調金融支持地方債務風險化解工作，豐富防范化解債務風險的工具和手段，強化風險監測、評估和防控機制，推動重點地區風險處置，牢牢守住不發生系統性風險的底線。市場普遍認為，豐富防范化解債務風險的工具和手段，應包括應急流動性金融工具(SPV)，結合8月22日非對稱調降LPR，用以穩定銀行息差，利於商業銀行參與到化債方案中。一方面會給銀行體系提供期限較長、成本較低的基礎貨幣投放，有利於銀行體系流動性的進一步寬松，有助於緩解參與化債銀行的資金壓力，尤其是部分參與風險更高、債務滾續更為承壓區域債務重組的銀行；另一方面會一定程度上緩和城投債務系統性風險的發生，有利於提高銀行體系資產質量，降低壞賬風險。

2. 中期化債措施

（1）基建投融資市場化轉型

未來政府應當逐漸從基建投資領域退出，除瞭純公益性項目仍由政府直接投資外，其他項目都將進行市場化轉型，政府投資的方式也應隨之發生變化。無論是政府直接投資還是資本金註入，補助、補貼，這些以政府資金主導的投資方式本質上都受到政府預算和債務監管的約束，其規模具有上限，在政府預算與債務制度日益完善後，以政府資金主導的投資方式將不可持續。擴大基建領域企業投資主體的地位，放寬放活社會資本，包括民間資本投資基建項目，激發起社會資本的潛力，為基建投融資的擴容提供源源不斷的資金支持。

徹底打破政信合作的舊模式，基建投資不再依賴政府信用和政府支出，政府持有項目實施主體的公司股權，而不是直接持有項目股權，政府不再直接投資運營基建項目。項目的立項主體為企業，屬於企業投資項目，項目的後續資本金投入主要來自於項目自身的運營收益，市場化融資依靠的是企業信用，使基建投融資真正實現市場化運作，不會增加政府債務，從而形成良性循環和可持續發展。

（2）城投平臺市場化轉型

早在2010年《關於加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知（國發〔2010〕19號）》就已經要求剝離城投企業替政府融資的功能，還對城投的市場化轉型做出瞭詳細規定“對隻承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺公司，今後不得再承擔融資任務，相關地方政府要在明確還債責任，落實還款措施後，對公司做出妥善處理；對承擔上述公益性項目融資任務，同時還承擔公益性項目建設、運營任務的融資平臺公司，要在落實償債責任和措施後剝離融資業務，不再保留融資平臺職能。對承擔有穩定經營性收入的公益性項目融資任務並主要依靠自身收益償還債務的融資平臺公司，以及承擔非公益性項目融資任務的融資平臺公司，要按照《中華人民共和國公司法》等有關規定，充實公司資本金，完善治理結構，實現商業運作；要通過引進民間投資等市場化途徑，促進投資主體多元化，改善融資平臺公司的股權結構。”

城投轉型說瞭十幾年仍然道阻且長，除瞭城投平臺背負著沉重的隱債包袱很難化解外，政府主導的基建投融資模式不轉變，城投轉型就無從談起，市場化轉型是一個系統工程，城投轉型是其中一個環節，必須和大環境一同轉變。

整體思路仍應按照19號文的規定，對主要承擔公益性項目融資功能、依靠財政性資金償還債務的“空殼類”融資平臺公司，應在妥善處置存量債務、資產和人員等基礎上，依法清理註銷；對兼有政府融資和公益性項目建設運營職能的“復合類”融資平臺公司，剝離其政府融資功能，通過兼並重組等方式整合同類業務，推動融資平臺公司轉型為市場化運作的公益類國有企業；對具有相關專業資質、市場競爭性較強、規模較大、管理規范的“市場類”融資平臺公司，在妥善處置存量債務的基礎上，支持其轉型為商業類國有企業。

其中公益類國有企業未來仍將承擔重要的職責，具有天然公益屬性的基建投融資對民企的吸引力有限，公益類國企是最有效的實施主體和中堅力量。政企職能分開改革的深入，政府不應再親自擔當項目投資主體的角色，應將手中的資源交給地方國企，向公益性國企註入資本，“授權開發+做大做強公益性國企”，由地方國企擔任項目投資主體，實力雄厚的公益性國企一方面自身的投資能力比較強，另一方面容易獲得較高的信用評級從而具有更強的市場融資能力，能夠勝任大規模、長期限的基建項目投融資職責。

城投轉型誠然需要依靠基建投融資市場化轉型，但反過來由公益性國企取代政府主導基建投融資也能更快的推動基建領域市場化轉型。

3. 長期化債措施

隱性債務的形成從源頭上來說還是因為中央與地方事權與財權不匹配導致的，中央財權過大，地方財權過小、事權過大，財政預算與限額管理的顯性債務無法滿足地方政府的需求，隻能依靠隱性債務來彌補缺口。要根治新增隱性債務，必須適應宏觀財政的新形勢，逐步推動政府間財政體制改革。

理順各級政府的財政關系，使各級政府的財力與其支出責任相匹配，主要包括以下幾方面的工作：

（1）完成從五級（預算）政府到三級政府的轉變，精簡政府規模，改善政府服務效率，加強縣級政府財力，例如推廣省直管縣財政制度，建立省對縣的直接轉移支付。

（2）將某些支出責任上收到上級政府，或將某些籌資責任放在更高層級的政府，以促進效率和公平，加強國內市場一體化，例如將養 老、殘疾、失業保險等支出收歸到中央政府，以減少地方性的風險，同時有助於勞動力的全國流動和勞動參與率的提高。

（3）中央政府介入省以下政府間的財政收入分配。由於1994年分稅制改革沒有深入到省以下財政體制，目前省級以下的財政安排仍然由各省政府自行決定，導致瞭不同省份之間差別很大。一般來說較高層的政府獲取的財政收入份額高於其支出責任，導致低層政府 ，尤其是縣及縣以下基層政府處於最為嚴重的收支不平衡狀態。這需要重新界定和梳理各級政府的職責和財政自主權范圍，即在全國范圍內形成較為統一的各級政府財權與事權標準。

（4）賦予地方政府一定范圍內根據地方經濟和產業特點開辟地方稅種的權利，增加地方政府財政收入。例如房產稅、機動車稅、擁堵費等。

（5）按照與財政事權和支出責任劃分相適應的原則，規范轉移支付分類設置。

a. 合理安排共同財政事權轉移支付，實行差異化補助政策，推進地區間基本公共服務水平更加均衡。

b. 專項轉移支付以保障黨中央重大決策部署落實為目標，資金定向精準使用，並逐步退出市場機制能夠有效調節的領域。專項轉移支付據實安排，不強調數量多寡。

c. 一般性轉移支付以均衡區域間基本財力配置為目標，結合財政狀況增加規模，並向中西部財力薄弱地區傾斜，向革命老區、民族地區、邊疆地區、欠發達地區以及擔負國傢國防安全、糧食安全、能源安全、生態安全等職責的功能區域傾斜，促進財力分佈更加均衡。

d. 嚴格轉移支付設立程序，健全定期評估和退出機制。

e. 對支持同一戰略、同一領域、同一行業的轉移支付，加強統籌、協同實施。

（6）除統一要求以及共同事權下級政府應負擔部分外，上級政府及其部門不得要求下級配套或變相配套。

（7）探索建立區域均衡度評估機制及指標體系，逐步加大常住人口權重。

三、地方部署化債工作的情況

自7月中央政治局會議提出制定實施“一攬子化債方案”後，部分地方政府積極響應，開始部署本省整體化債工作，還有部分省份積極與財政部對接，爭取納入財政部擴大建制縣區隱性債務化解試點工作，獲得特殊再融資債券額度。

在近期31省份公開的2022年度財政決算報告及部分省份公開的2023年上半年預算執行情況報告中，很多都包括瞭部署防范化解地方政府債務風險工作的內容，提出強化監管、債務置換、續本降息、體制機制改革等措施：

湖南決算報告提出化債五大措施：落實好一攬子化債方案；激勵引導銀行等金融機構“替接他盤”、續本降息，推進隱性債務防斷鏈、優結構、降成本；加強融資平臺公司綜合治理，防范國有企事業單位“平臺化”；調整優化政府投資項目決策和立項管理辦法，對市縣重大政府投資項目實行資金來源提級審核；深化違規舉債、虛假化債專項監督，加強常態化債務風險監測預警，牢牢守住資金不斷鏈、債務不暴雷、風險事件不發生的底線。此外，據《湖南日報》報道，8月29日湖南省政府常務會議原則通過《湖南省防范化解地方債務風險工作方案（送審稿）》，成為首個出臺化債方案的省份。

江蘇決算報告提出進一步壓實市縣主體責任，建立健全防范化解地方政府隱性債務風險長效機制，堅決不觸碰新增隱性債務紅線；紮實開展全口徑債務統計、監管，穩妥做好隱性債務和融資平臺經營性債務管控工作；積極與財政部對接，落實擴大建制縣區隱性債務化解試點工作。

吉林決算報告稱，下半年財政工作重點之一是抓債務，通過協調金融機構降低利率、調整期限、強化庫款資金調度以及必要的轉移支付傾斜等方式，積極支持相關市縣化解存量債務風險。

雲南決算報告提出，完善政府債務風險考核指標，引導各地加強政府債務風險防范化解的主動性和積極性。

四川決算報告提出，積極探索債務化解新路徑，研究建立償債獎補激勵機制。

北京決算報告提出，不斷強化新增隱性債務防范、發現、預警、處置全鏈條常態化監管，確保各級財政平穩運行。

青島市則是在2023年8月18日成立青島市最大的政府債務平滑紓困平臺–青島東鼎產業發展集團有限公司，公司由青島市國資委全資控股，註冊資本100億元，為青島市各區政府債務提供資金流動性和融資支持。目前公司首要目標是解決李滄區的債務問題，通過增資入股區平臺公司、為城投平臺融資提供增信服務等方式提升青島市城投信用資質。東鼎產業集團是“一攬子化債方案”提出後首個成立的地方國資紓困平臺。

結語

今年二季度經濟增速低於預期，為扭轉弱復蘇的不利形勢，決策層加大瞭逆周期調節力度，圍繞穩增長、穩就業、防風險目標，加緊推出一系列政策“組合拳”，近幾日重點針對基建投融資和房地產這兩個提振經濟最關鍵的引擎，密集出臺多項政策：基建投融資推出一攬子化債方案，排除下半年基建投融資發力的主要障礙；房地產推出存量房貸利率下調、認房不認貸等強有力的刺激政策。新一輪加速經濟復蘇的工作再次展開，預計政策效應持續釋放之後，下半年經濟有望觸底回升。

（全文完）